摘 要：网络公共领域是一个新的公共领域，也是一个新的常态体，它的存在、壮大意味着在国家治理体系中政府治理的空间结构发生了显著变化。当我们面临网络舆论及其所形成的新公共领域的治理问题时，我们必须从超越哈贝马斯基本观点的高度出发，重新确立和维护基于网络公共领域的“国家——网络”治理、“公共行政——网络领域”关系，在法治理念下，建构网络公共领域与政府治理互为依托的新秩序。

关键词：网络公共领域；公共性挑战；关系与秩序

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：

收稿日期：2018-05-20

作者简介：任晓林（1965—），男，陕西洛川人，延安大学公共管理学院教授。

进入新时代，特别是近几年来，网络舆论、大数据、云计算等所形成的公共空间是一个新公共领域，也成为一个与现实公共领域平行运行的新常态体。这意味着政府治理的空间发生了结构性的变化——从单一的实体空间演变为实体与虚拟并存在双重结构，并使得传统的政治、经济、文化与社会领域普遍面临着秩序、层级与运行轨迹的新挑战。显然，完善和规范政府网络公共领域新秩序是提升政府能力的新标志。

一、网络舆论促进了公共管理中政府网络公共领域的快速生成

1887年，伍德罗·威尔逊在《行政之研究》中深刻指出：“在行政管理活动中，公众舆论将起到什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性批判家的作用”，“公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的”，“行政管理必须在一切方面能对公众舆论有敏锐的反应。”[1]显然，公共行政从一开始就注意到公众舆论的生成、传播及其不同一般的作用。

我们知道，网络舆论是以互联网、移动终端为平台的各种基于个人、团体、社会组织的各种信息的传输、共享和价值判断，其中包含者个人、社会组织等主体的思想、观念的表达，也包含着对社会问题的批判与解释说明，自由度非常之大。这里，网络是交互基础，舆论是思想观念的量的规模与内涵的总结概括。近年来，我们越来越发现网络舆论的肆意蔓延从时间和空间维度扩大了公共性并使得传统的公共空间产生了移动——从现实空间移向了虚拟空间，衍生并形成了与现实公共领域相映照的新公共领域。我们称之为网络公共领域。

无疑，在新时代的国家治理体系中，网络公共领域管理就是对以网络舆论为核心的各类网络信息的规范与管理，目的在于实现国家治理体系的完善，同时使得治理能力在现代化的过程中不发生偏差，实现国家治理体系与能力现代化的高度完善与提升。2015年4月28日，国家互联网信息办发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（简称“约谈十条”），明确规定9种具体需要约谈的情形，从一个侧面反映了国家治理需求与网络舆论、新公共领域的内在联系。[2]

2018年1月，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第41次《中国互联网络发展状况统计报告》称，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，超过全球平均水平（51.7%）4.1个百分点，超过亚洲平均水平（46.7%）9.1个百分点。我国网民规模继续保持平稳增长，互联网模式不断创新、线上线下服务融合加速以及公共服务线上化步伐加快，成为网民规模增长推动力。[3]同样的报告，2015年1月发布的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》称，2014年12月，我国博客用户规模为1.09亿，微博客用户规模为2.49亿，其中，手机微博客用户数为1.71亿。[4]而中国传媒大学互联网信息研究院相关统计数据显示，截至2014年8月5日，已有29家中央机构开通政务微信，其中政务微信公号34个，服务号5个。垂直服务领域中，至2014年9月1日，全国公安交管系统政务微信数量已达703个，全面覆盖大陆31个省级（省、自治区、直辖市）行政区。2014年1月至12月共计4783个网络舆论热点话题，网络舆论场中关于信息来源，新闻网站、报纸等仍是舆论热点首曝的主要途径。[5]而早前，在上海交通大学舆论研究实验室发布的《中国社会舆论与危机管理报告（2011）》中同一类数据显示，2010年社会舆论热点事件仅155起，其中政府舆论占比60%。人们普遍认为，反腐倡廉、司法执法、国防外交是2014网上舆论最为关注的三大话题，充分说明公共行政事务与网络舆论的必然联系越来越紧密。把上述数据纵向比较，我们能深刻地感受到网络公共领域发生了深刻二次元的巨大变化——更为复杂和更加多样性。

基于信息传播的一般规律，越是复杂的、无序的、不确定的信息其传播速度越快，扩散范围越广。负向的网络舆论的形成和传播包含了更多的复杂性、不确定性，很容易超过正向的网络舆论传播，并形成强大的群体性压力事件，影响一定时期一定范围公共行政的效果，也就影响了国家治理的效果。因此，网络舆论新发展和新特征不容忽视。显然，“约谈十条”是网络新闻信息管理的政策性规定，在控制网络舆论方面必将起到重要的作用。

现实公共领域有足够的空间让一切公共的、私人的或者社会组织展示自己的行为，实现公共性的满足，但由于技术的改进和掣肘因素增多，现实的公共领域普遍发生公共性危机，在生态公共性、知识公共性、文化公共性、社会公共性等方面呈现出身份危机以及在此基础上对自身角色、使命的认同和定位的模糊。其核心表现为文化公共性理想的迷茫——对自身文化的质疑，把公共看成“一个抽象的空洞，是一切，又什么都不是”，“通过它，个体接受了信仰的塑成, 或者淹没于其中”，“越来越多的人, 因无精打采的懒惰, 压根渴望自己什么都不是……以便成为公众”。[6]于是，社会普遍关注的公共性问题及话语借助网络技术，在互联网这样一个虚拟的、开放的、平等的平台出现，并似图建立话语间的信任机制。然而，人们忽略的一个事实是网络舆论公共性话语与公共性言说的背后，并没有一个相对统一的公共性哲学理念和带有范式性的共识界域。网络舆论下公共性的扩大带来的是新一轮的公共行为的挑战。

可以这样认为，网络公共领域就是各种自媒体借助互联网技术，依靠网络平台形成社会舆论并影响公共行为的一个集合体。由于其虚拟生成并爆发式衍生、展示，很容易钻现有法律规范的漏洞，产生了网络舆论不断扩大化的涟漪效应。人们通过微博、微信、新闻客户端等网络平台获取信息、表达个体利益关切，形成了跨越地域和时空的巨大的网络公共空间，同时也带来了舆论失控和社会心态失控的巨大风险。对于国家治理体系和治理能力而言，这些舆论助推社会行为改变和正负效应生成，显然在影响公共管理中的秩序。

从语词到舆论，再到思潮，这是网络公共领域语言符号系统巨大的变革与创造。当一种普遍的关于政治、经济、文化、社会的思潮在网络蔓延开来时，公共行政新的危机与挑战就到来了。事实上，国家治理、政府行动、公共行政以及公共权力正在走入这样一个新的时代。

二、网络公共领域与信任压力下公共行政面临的困境

网络公共领域初期，我们认为网络语词所代表的仅仅是“心灵鸡汤”式的个体情绪的表达，但随着使用者增加和舆论规模扩大化，我们观察到当所形成的思想观念、价值诉求以及政治态度持续发酵之后，就会发展演变成为一种社会思潮，进而就变成一种基于个体利益满足的多向度诉求，并且呈现出多元化的色彩。一定意义上看，网络舆论就是网络公共领域的全部。当各种来自于网络公共领域的声音喧嚣不断的时候，各种变革与挑战随之而来。

第一、网络公共领域“公共性”的单一空间概念演变成多个空间概念，呈现出多维和多层的空间形态，公共事件在网络舆论推动下迅速蔓延，形成普遍的舆论危机和社会心态危机，并且日趋复杂和难以解决。传统公共领域是单一的三维体，是一种1.0状态，过于狭小和简单，无法包容整个社会的价值表达。上溯到哈贝马斯时代，这种三维体仅仅是“政治性的”或者“资产阶级”式的。[7]在网络公共空间形成后，公共领域出现多种形式的虚拟空间体，公共性也随之蔓延到这些虚拟空间，直接形成了超越2.0进入3.0的状态。现实的公共领域与虚拟公共领域最终组成的就是一个类似于蜂窝状的不规则不稳定的多层空间结构形态，各自成为独立运行体系又无时无刻不发生着巨大的关联。

公共行政中的舆论危机正是这种蜂窝状公共空间扩散的结果，直接破坏了公共领域的稳定状态。由于时间、空间及多维、多层次状态，舆论信息在广泛的传递过程中，个体判断、情绪表达、客观理性都不十分充足，甚至扭曲事实和故意制造热辣词汇推波助澜。与此不同的是，政府新闻媒体对舆论真相判断是按照流程进行的，经过近乎苛刻的各种检查之后才发布舆论真相。但由于担心责任风险，政府媒体舆论披露的程度大打折扣，因此，它们会经常面对有关公信力的质疑。把这两者进行比较，公共空间舆论扩散更具有危害性，并且直接挑战政府治理政策和治理能力。有研究报告称，2011年我国发生的最具社会影响力的网络舆论事件总数高达349个，平均每天发生0.96个。从2012年3月至2014年3月两年多时间里，涉及官员的负面新闻报道共251次。而2016年全年网络舆论问题也不乐观，舆论传播的“关节”被破坏，整个舆论就向坏的方向发展了。[8]这类舆论事件对公共领域带来的是各种混乱状态生成，对组织和组织成员造成信任危机。

第二、网络公共领域中网络舆论成为反映政府官员公共行政过程中是否作为的晴雨表，官员言语、行为被网络扩散之后，对其及所在机构公共行政能力的质疑普遍化，官员的被“公共性”剥夺了官员私人领域的权利。网络提供了监督政府官员行为的平台，公众一定程度上借助网络传播信息，进行民意表达，客观上使得官员行为公开化、透明化，拉近了公众与官员、政府的距离。但实际上，官员行为在工作日内和非工作日内被网民捕捉，加之网络舆论的放大效应，所形成的对官员行为的监督甚至监控更是跨越了“公共性”的界限。把公共领域官员行为与私人领域的官员行为界限模糊掉，进而产生对政府和政府所有官员的质疑，这是网络舆论不负责任的结果所在。我国网络舆论事件普遍发生是从2010年开始的，在2010年发生的155起社会舆论热点事件中，政府舆论事件占到60%，而政府舆论事件中有关官员个人舆论数量则占到29%，官员舆论在个人舆论中的比例位居第一。网络舆论事件中，官员的私德被监督，收入多少被监督，消费行为被监督，公务场所的言谈举止以及穿着打扮被监督。一起公共事件中涉及的官员，只要被网络舆论锁住，再通过搜索技术，官员个人行为与公共行政的效能之间被联系在一起，并被推广到整个公共行政领域，就产生了对政府的种种质疑。这里，一方面，官员的行为、官德、政绩、八小时之内被舆论监督是合理的，因为这个范畴内的被监督代表着政府形象和民众对政府的期待，也包含着民众对公共行政业绩的期待。另一方面，官员的隐私、个人举止、家人活动、生活习性、八小时之外不应该被舆论监督或者窥视也是合理的，因为这代表着对人的尊重。如果把舆论监督的重心放在由自媒体控制的一面，那么，由于缺乏有效的责任追究与道德约束机制，就会使得官员行为经常陷入了混乱和无序的“清白自证”漩涡中。

第三、网络公共领域中官方传统媒体、官方互联网媒体和私人自媒体互动，形成多重压力系统影响官员行为，并使得“公共性”的监督程序复杂化。在网络公共领域，官方传统媒体、官方互联网媒体在公众中形成了较为稳定的价值判断，而互联网为纽带的私人自媒体在实时快捷传播各类信息的同时，搭建了普通公众或者个体的发声平台。在网络舆论发生的初期，自媒体主要通过对传统媒体报道的信息引用、转载、评价，或者对公共事件的发生、发展在一定的场域传递，形成场域效应，但并不被更广泛的群体认可，基本价值和真实性也会受到质疑。随着微博、博客、微信、QQ空间的多重转换，自媒体迅猛发展使得舆论的格局发生变革，官方传统媒体、官方互联网媒体与自媒体的互动频率明显增强，越来越明显地形成了庞大的信息云图，导致对公共事件价值判断出现了多重倾向，并形成网络舆论的多个指向。“舆论热议”成了普遍的网络现象，对公共事件以及公共行政的各类事务的解决形成了巨大的压力群。

公共权力部门不再是舆论的掌控者，反而必须借助更为规范的网络渠道，把舆论的真相告诉公众。甚至，官方传统媒体、官方互联网媒体的被动应对，造成许多网络事端，更容易给政府官员应对和处置网络舆论热点事件形成巨大压力，应对过程稍有不妥，被舆论无限扩大，就造成了损坏政府形象和公信力的事实。

第四、网络公共领域中有关官员行为的话语娱乐化倾向严重，出现戏谑、挖苦、讽刺等侵犯公民人格尊严的偏激词句，网络公共领域丧失道德标准判断。进入本世纪之后，特别是从2004年至今，网络流行语不断改变着汉语的构词规则和某些常用语的内涵，初级的网络语言从1.0时代升级到了今天的3.0时代。在流行词语中，与政府及公共管理、与官员及个人行为紧密联系的词语越来越多，并在大量的网络舆论中被反映出来。公共行政中的官员成了网络舆论谈论的主角，官员的美德与丑行同时成为话题，审美和审丑共生共存。网络舆论的审美中会用大量的赞美性词语，气势磅礴。审丑中则出现大量娱乐化词语，网民往往把舆论事件的相关信息重新整合，形成具有娱乐色彩的故事、顺口溜、视频，并冠之以戏谑性称号，讽刺、挖苦、恶搞等，使严肃的舆论事件演变成网络公共领域的众声娱乐与喧嚣，丧失了基本的理性和正义。

舆论事件的娱乐倾向随着私人自媒体的崛起与个性化展示愈演愈烈，直接导致公共行政中事件掌控者对信息价值判断出错，也使得围观者表现出不适感。如“毒胶囊”事件中引入“红军长征小战士嚼皮鞋”的段子；海南“校长开房案”引起的行为艺术的表演等，使得原本严肃的舆论话题客观上造成更大的心理伤害，妨碍和影响了政府对舆论的引导、化解和处理。

第五、网络公共领域中网络舆论普遍的放大效应及“大数据”的形成煽动起更多情绪间的对立和迷惘，真相的不确定性不仅耽搁“公共性”事件处理的时机，更增加时间成本和造成巨大浪费。长期倾心网络环境的人习惯把网络观念当作社会存在的基本观念，迷恋“鸡汤”类的说教、行为方式，甚至包括价值、道德判断等，这种本身就是虚幻理解的信息在虚拟空间蔓延，会形成一系列不切合实际的认识、判断并无限度扩散。一个细小的网络事件经过传播，在不同的解读声中煽动起来的是更多的对立情绪，在演变的过程中不断显现出偏离价值、道德标准的轨迹。此外，网络的开放性和匿名性，使得网络舆论极易被网络推手幕后操控，成为网络水军获得某种商业利益的恶意炒作，使普通民众被蒙蔽。

网络舆论中高级官员不断落马，各种公共行政问题被暴露，使得政府成了公民的对立面，信任政府还是怀疑政府成了网民内心的追问，认可官员还是否定官员成了人们的疑虑。一个后续的公共决策即使是正确的也会引起巨大的猜忌，并且使得公共行政者必须在种种不信任和众多猜忌中解释说明，甚至不得已拿起法律工具“自卫”，这也在一定程度上导致舆论事件处理机会丧失，时间成本加重，处理结果受到更大的怀疑。

总之，网络舆论在多元畅通的网络公共领域自由表达并肆意蔓延，严重挑战政府和当下的公共行政领地，也考验公共行政者的智慧。如果不能准确把握这些特征，网络公共领域舆论最终会变成对政府的迷思及对政府公信力、能力的质疑。

三、建构国家治理体系中网络公共领域新秩序

无疑，新秩序建立就在于维护网络公共领域与公共行政的新关系，排清主次位置，平衡利益诉求。关系确定下来，一种基于国家治理体系和能力的有效公共领域行动就会获得新的巨大的发展。

当下，国家治理体系、政府治理体系及网络治理体系已经成为治理概念中最富有政治内涵的关联体，它们既是一种包含与被包含关系，也是一种并列且互为补充的治理方式。在当代全球治理体系中，国家和政府始终担当着重要的角色，而网络公共领域形成与网络治理体系的生成、发展更加丰富了全球治理的内容。当前，我们要应对的是网络公共领域的挑战——包括网络舆论的喧嚣及网络治理的诸多风险——包括因网络舆论而导致的社会心态风险。因此，我们面临的重要任务是如何实现这一新的变革体系带来的冲突，同时形成和维护一种新的治理秩序。

网络公共领域中网络舆论无法通过自由整合而实现自我规制，网络公民也无法通过自我成长实现自我完善，众多的社会组织，包括NGO、私营企业都无法对网络公共领域的事件做出制度化安排。因此，公共部门成为唯一的选择，并且必须承担起对网络公共领域包括网络舆论有效管理的责任。具体讲，包括以下几个方面：

第一，构建网络公共领域与公共行政关系的前提是对网络舆论普遍、大量存在的事实要有包容的社会心态，同时，也必须理解基于政治的公共舆论控制权必要的社会存在。在公共管理理念下，网络舆论是技术平台的产物，是技术带动和引领的基于虚拟空间的意愿的表达，把数千年来记载信息的载体和符号的物的形态变化成了虚拟的无法捕捉的编码程序。它拓展了人类的思维，开化了人类的心智，提高了人类言说的效率，形成了超时空的认知过程。

我们必须构建网络公共领域与公共行政的信任关系。网络公共空间开启的是公共行政的新时代，所产生的“互联网+公共行政”是公共行政的革命性变革，它不仅仅形成我们所指的网络新公共领域，更重要的是实现了从“电子政府——电子政务——网络治理”的升级换代，大大地解构了传统的公共行政流程，在维护公共行政效率、公平、正义的价值方面大大地进步了。网络公共领域在寻求效率、公平、正义的价值认证同时，获得了公共行政主体——各类公共部门的基本首肯，这是变革中的公共行政自我调适的结果。公共行政从威尔逊开始，就探讨效率问题，但始终在机械效率的概念上徘徊。新公共行政运动后，效率的单一价值追求虽然被公平、正义、民主、回应性等多元价值替代，但行政效率低下一直是各国政府被诟病的话题，一个重要的原因是公共行政长期受制于行政技术手段的落后。“互联网+公共行政”使得公共行政的效率问题由被动变为主动，并且，政府首先成为互联网的使用者，随着适用范围的扩大和程度深化，公共部门必将并已经在公共形象重塑以及自我流程重塑，包括政策宣传和政府理念的宣导方面产生了新的依赖。

第二，公共行政要顺应和倡导理性的网络行为，通过法律制度、伦理道德秩序重建，建立良好的基于互联网的“政府——公民（网民）”互动体。上世纪70年代始，以弗雷德里克森为代表的新公共行政运动所期待社会公平的核心价值，包括民主、公平、正义、回应性等方面得到了良好的体现，一个重要方面是建构起了基于信任和回应性的政府与公民关系。也就从那个阶段开始，在国家认同、政府信任、公民责任方面，整个社会——包括主要发达的经济体国家获得了新的成长，公民也普遍懂得对国家的责任就在实现这些价值的过程中，良性有效的“政府——公民”互动变得越来越必要，这种基于技术改变而带来的互动效率的提升大大丰富了政府公共行政的范围，也使得政府获得了更多的理解和支持。当今，虽然越来越多的网络公共领域出现不乏对政府的指责、批评，甚至对某一公共政策的否定，但客观上促进了政府公共行政更加理性、规范和透明，也同时更加开放和具有挑战精神。如果把近二十年网络公共领域与政府的互动行为联系起来看，我们会发现双方在互动的基础上的合作关系更加规范起来。我们要注意的是当基本关系确立之后，由于网络公共领域的自由度，政府必须建立起有效的和必要的法律约束机制，同时在公民网络伦理和网络道德建设方面做出进一步的回应。

第三，要建构公共行政与网络公共领域之间投票与被投票的关系，在“链接率”的自然选择中判断公民的价值诉求，回应公共管理的关切，并使得公共行政更加符合理性。从“用手投票”到“用脚投票”，再到“网络投票”，这是民意表达方式的渐次进步。如果说用手投票是一种基于政治的制度设计和选择，用脚投票是基于公民个人偏好的理性选择的话，那么，公民网络投票就是基于信任度的对政府公共行政和公共政策的考量与测评——它不受时间与地域限制，可以通过点击率、链接率形成回溯分析的长效投票过程。在现代国家治理体系中，网络公共领域的投票与被投票过程不是简单的舆论控制和被控制过程，也不是公共行政被舆论绑架与被绑架的过程，是技术因素促成的投票的新方式，是一种进步。虽然说政府舆论管控是一个重要方面，但绝对的舆论自由和绝对的限制都是不对的——必须给网络投票以实现的可能，这也是新关系形成的必然要求。如果无法用技术手段改变舆论的数量和把控舆论的发展方向，最好的办法无疑是给舆论一个正确的传播途径，同时通过规制和实现舆论中合理诉求的满足来消解其负面效应，实现在网络投票中获得好名声。

网络舆论背后的身份差异是政府有效回应的基础。一个基本的结论是：有效的民意表达与身份之间存在正相关性，不同身份的人代表着不同的民意基础。

第四、新公共领域需要新的治理手段适应，政府积极有效推进立法机关进行网络管理立法是当务之急，也是网络公共领域新秩序建立的根本。从简单的通讯工具演变为多功能的网络交互平台；从私人产品演变为公众消费、娱乐平台；从单一方向的传输信息演变为大众信息堆砌的“云”场所，在短短的数十年时间，这一领域的发展迫使政府的介入变成必要和必须的。网络舆论使公众日常悄悄的话语行为演变成一种大众喧哗，背后有复杂的社会因素。作为一种社会发声器，特别是政府和其他社会主体都试图占领和控制的时候，政府推动立法机关实施有效的网络管理立法是必要的。在立法过程中，立法原则的确立，法的系统性都必须得到保证。

利用网络技术实施网络信息有效管理是国家治理体系与治理能力的需要，也是政府网络治理的需要，世界各国概莫能外。德国明确对网络上非法内容传播人的责任划分，通过《信息和传播服务法》，加强监控危险性内容的传播。“9·11”事件后美国制定了《爱国者法案》《国家安全法》和《网络安全国家战略》等，明确政府在必要时可以提取一些重要的网络舆论信息。同时，政府采用分级与过滤的技术手段，封堵不明用户和杜绝不良信息访问等等是值得肯定的。

第五，公共行政对网络的依赖程度必须限定在一定的“度”，公务人员网络使用水平必须提高，并且能够以更快的速度回应各类网络公共领域事件发生。网络公共领域无法感知公共治理的温度，基于网络的数据统计和结果的运算时间上会忽略人的情感因素，而这些是公共行政中需要的。因此，公共行政与网络公共领域之间必须保持一定的距离，在网络治理的同时尊重不同情感人的现实需求。这就要求公共管理者要尽技术可能开发功能齐全的政务APP，同时要辨识借助网络发布的各种信息并能提供有智慧的各种服务窗口。在信息资源极不对称的情况下，政府拥有信息控制权，通过强大的网络平台，把政府的观点、理念、政策，舆论声音主动推送到公众面前，实现零距离认知是必须和必要的。但只有提升政府在网络公共领域的话语能力和认知度，摒弃政府各类“僵尸”门户网站，升级电子政务业务平台，融入到大数据的网络行动中，最终才可以在网络公共领域占据主导位置，实现国家治理体系、政府治理能力、网络治理水平的高效化、一体化。

总之，网络公共领域是科学技术迅猛发展的产物，现实公共领域与网络公共领域同时对应着国家、政府和公民社会的治理需求。这是超越哈贝马斯公共领域的新时代，管理和规范网络公共领域是政府治理中不可忽略的重要责任。政府既是网络平台管理者，实施有效的国家法律之下的网络监管；也是平台的使用者，借助平台实施政府舆论信息的输出、展示。身份认同使得政府不可能成为网络公共领域的对立面。笔者始终认为，推动网络公共领域新秩序建构是政府义不容辞的责任，网络舆论的无序、混乱以及所形成的对公共行政的压力来自于发布群落成长的不成熟，也同时意味着政府有效的监管和疏导不力。政府网络平台的种种不成熟要依靠政府自身素质提高解决，但公民在网络上的种种问题也必须由政府通过有效的教育、引导来实现，即政府在网络这个平台要承担提高公民素质的责任和义务，实现有序、有责的网络公共领域的良性运行。

参考文献

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