为什么北京、上海、广州、深圳同属外来人口众多的一线发达城市，但流动儿童教育政策的包容性却呈现较大的差异？
复旦大学国际关系与公共事务学院教授熊易寒在《比较》2020年第一期上发表了题为“产业生态与城市流动儿童教育政策的包容性”的论文，试图回答上述问题。
目前，学术界对于流动儿童教育的研究，主要集中在教育与社会流动、学校类型与学业成就、流动儿童的亚文化及其主流文化的关系等几个领域。
在这篇论文中，熊易寒提出一个全新的理论解释，认为产业生态决定了一个城市对于流动儿童的态度。熊易寒认为，产业生态通过两种机制对流动儿童教育政策施加影响：一是城市群的竞争机制，周边城市与中心城市的经济发展水平越接近，城市之间的经济竞争越可能刺激地方政府善待流动人口以及他们的孩子；二是流动人口的“用脚投票”机制，流动人口寻找替代性工作的机会成本越低，越有能力在跨地区的劳动力市场获得职位，那么地方政府越有可能采取友好的流动儿童教育政策。
2019年11月23日，上海市嘉定区某酒店用品广场，在等待父亲采购的时候，男孩躺在购物车里睡着了。澎湃新闻记者 周平浪 图
同样的问题，不一样的态度
论文的第一部分梳理了在流动儿童教育的议题上，中国几个超大城市政府的不同态度。北京是大政府、弱责任，对农民工子弟学校以取缔为主；上海是大政府、强责任，对农民工子弟学校以替代为主；广州、深圳是小政府，弱责任，对农民工子弟学校以放任为主。
这三种模式的差别在于：首先，北京市政府仅承担有限责任，将政府责任下放给区县负责及乡镇执行，呈现市一级政府责任弱化的现象；上海市政府积极承担政府责任发挥了主导及关键因素；广州市政府从不作为到采取有限的政府责任的转变。广州市悬置中央“两为主”（以流入地政府为主，以公办学校为主）政策长达12 年，导致流入地政府的责任不明确。直到2010 年后政府责任逐渐明确，从不作为到采取有限的政府责任。
其次，北京市明确规定区县财政经费投入的政府责任，投入仅限于公办学校；上海建立区/县及市一级政府分别承担经费的保障机制，对农民工子弟学校提供了经费支持；广州从无到有建立有条件的经费投入机制。广州从没有出台相对应的政策文件，直到2010年以后才建立有条件的经费投入机制。和北京市一样，地方政府的财政性教育拨款的主要对象是就读于公办学校的流动儿童，对于就读于民办学校的农民工子女很难享受到地方财政的支持。
再次，北京市流动儿童进入公立学校的门槛很高，不透明的程序与规定并存；上海市公立学校逐步落实非户籍流动儿童免费入学政策；广州市采取区别对待与优先次序原则的积分制的入学条件。
最后，北京市对待农民工子弟学校发展模棱两可的态度使民办学校难以发展；上海逐步将农民工子弟学校纳入义务教育的经费保障体制；广州具有利于农民办学校发展的政策环境，促成了较成熟的民办办学体制。
当然，这种差异在2013年之前表现得最为明显，2013年之后，受限于国家严格限制超大城市人口增长的宏观政策，上海提高了流动儿童的入学门槛，广州、深圳的放任模式反而变得更加富有包容性了——尽管进入公办学校仍然比较困难，但民办教育的繁荣为流动儿童提供了替代性选择。
2020年3月25日，一位女孩在黄浦江轮渡上。她的母亲在浙江省慈溪市做服装贸易，常常带着她来到上海进货。澎湃新闻记者 周平浪 图
产业生态如何影响政府对待流动儿童的态度
熊易寒认为，流动人口之所以来到城市，主要原因在于城市为其提供了就业机会，而就业机会取决于一个城市的产业结构与产业发展程度；流动儿童问题实际上是由流动人口问题派生出来的，城市政府对流动儿童并没有特定的偏好，他们对流动儿童的态度取决于他们的父母，更确切地说，取决于他们父母所从事的行业对于城市发展的重要性——广泛推行的积分制入学实际上考察的就是父母及其从事的职业。
然而，农民工往往从事的是低技能的工作，这些工作的重要性如何体现呢？关键就在于城市的产业生态，也就是城市中各个企业之间形成的关系网络。在这篇论文中，熊易寒将产业生态分为两种理想类型：一种是管道状企业网络，以央企总部为典型，其利润来自外省市分部，就像输油管道一样源源不断地向总部输送利润，这类总部与所在地企业缺乏直接的业务关联，经营过程中的溢出效应很小。
熊易寒认为经过行政集权的体制与渐进的市场化改革，目前中国形成了两种不同类型的产业：第一种是权力敏感型产业，譬如垄断企业（石油、石化产业）、政府管制较多的企业（房地产行业），其盈利能力很大程度上取决于政府。政府的政策、规制及其对关键性资源的控制会对产业发展形成至关重要的影响；第二种是市场敏感型产业，即竞争性行业，其盈利与否主要取决于市场竞争，譬如一般的制造业和服务业。
在论文中，熊易寒引入经济学的“政治关联”概念。所谓政治关联就是指企业与政府或者官员之间具有某种特殊关系，而这种关系有利于企业从政府那里获得额外的经济利益。熊易寒认为，产业的政治关联可以用以下指标来衡量：1、产业的行政准入门槛越高，越可能是权力敏感型产业；2、对土地资源的依赖程度越高，越可能是权力敏感型产业；3、政府对产业的管制越多，越可能是权力敏感型产业。反之，则是市场敏感型产业。
熊易寒以北京为例，指出北京经济主要分为两层：上层是纳贡经济，北京地区集中了众多的权力敏感型企业总部，这些总部并不进行具体的生产经营活动，不创造利润，而是汲取分公司的利润，形成纳贡经济。纳贡经济虽然可以带来巨量的GDP，但与产业链上下游的企业不存在直接关联，因而很难产生溢出效应。
下层是低端服务业，包括服务员、商贩、家政人员、物流工人等。低端服务业虽然为大量外来农民工带来就业机会，但对GDP贡献有限，地方政府缺乏为低端服务业从业者提供公共服务的动力。北京的周边城市除天津以外，形成了一个“环北京贫困带”，没有其他城市与北京在经济发展和劳动力方面进行竞争，北京即便不为农民工提供公共物品，农民工搜寻替代工作机会的成本也很高。因此，地方政府没有压力为他们提供服务。
熊易寒指出产业生态的另一种类型是根须状企业网络，以民企和外企总部为典型，大企业像粗壮的根部，小企业像细小的须部，根位于大城市，须延伸至周边城市，总部对所在地及其周边地区有很强的溢出效应。
上海、广州、深圳等地集结了大量的市场敏感型企业。上海的经济格局是央企、市属国企、外企、民企四分天下，深圳则是民营企业和外资企业为主流，这些企业形成的是市场嵌入型经济，与产业链存在广泛密切的联系，其总部虽在中心城市，制造部门和上下游企业却往往位于成本更低的周边地区，如苏州、常州、南通、无锡、宁波、东莞、中山等地。上海、广州、深圳主要依赖这些市场敏感型企业，而这些企业雇佣了大量农民工，地方政府有动力为农民工提供必要的基本公共服务。
Q区是上海的郊区，由于工业制造业企业较多，该区的外来人口较多，一直处于“人口倒挂”状态，即外来人口多于户籍人口（详见下表）。该区曾经对外来人口及其子女持欢迎的态度。高峰时期该区有23所纳民学校，在校人数16000人左右。
2014年，《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》正式实施，流动儿童就学门槛提升直接导致部分学校的生源危机。2018年7月，上海Q区关停了所有农民工子女学校（政府称之为“纳入民办教育管理的学校”，简称“纳民学校”）。
流动儿童教育政策从属于国家外来人口管理政策和地方产业政策，这就能够解释为什么Q区取缔了所有的“纳民”学校，而经济上更为发达的P区却允许一部分“纳民”学校继续办学。Q区的流动人口主要就职于小规模工业企业，而这些企业占用了大量的土地，对GDP的贡献却不大，因而属于政府试图“腾笼换鸟”的对象；P区之所以允许部分“纳民”学校继续存在，是因为这部分学校的生源来自某著名儿童乐园的雇员家庭，而该儿童乐园对于P区而言是十分重要的企业。
在论文的结尾，熊易寒总结到，城市产业发展形成的企业间网络决定了一个城市的流动儿童教育政策的包容性。管道状企业间网络在经营过程中与外界相对隔离，而根须状企业间网络在每个节点都需要与多方产生互动。管道状企业间网络在经营过程中的溢出效应非常小，周边地区几乎无法受益，而根须状企业间网络则有很强的溢出效应，城市周边也会因此而形成竞争关系。上海需要好的移民政策，如果流动人口认为在上海的社会福利资源太差，就可能会离开上海，前往昆山、南京等城市，这无疑会给上海带来移民资源的损失。
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